1. Khái quát về cơ quan nhân quyền quốc gia Theo định nghĩa giản dị của Liên hiệp quốc (LHQ), “cơ quan nhân quyền quốc gia” (tiếng Anh: National Human Rights Institutions - NHRIs), hoặc National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights) là “một cơ quan (body) được giao những chức năng cụ thể trong việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền”1.
Rất nhiều người nhầm lẫn khi đồng nhất NHRIs với các tổ chức phi chính phủ (NGO), thậm chí với các tổ chức đối lập với nhà nước. Thực chất, các NHRIs là một thiết chế có tính chất của cơ quan nhà nước (quasi-governmental agency), có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Nó có một vị thế rất đặc biệt, không giống với các NGO, đồng thời cũng không giống các cơ quan nhà nước thông thường. Cụ thể, các NHRIs: (i) không phải là một NGO (vì không hoàn toàn độc lập với chính phủ); (ii) không phải là một cơ quan lập pháp (vì không có chức năng đại diện, không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật…); (iii) không phải là một cơ quan tư pháp (vì không có chức năng tài phán); (iv) cũng không hẳn là một cơ quan hành chính (trong một số trường hợp, NHRI được đặt trong/dưới một cơ quan hành pháp, nhưng nó được hưởng mức độ độc lập nhất định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và hoạt động).
Có những động lực và sức ép từ cả bên trong và bên ngoài các quốc gia thúc đẩy việc thành lập các NHRIs. Trên phương diện quốc tế, ngay từ khi thành lập, LHQ đã quan tâm và có nhu cầu tiếp nhận sự trợ giúp của càng nhiều càng tốt các chủ thể ở nhiều cấp độ (quốc tế, khu vực, quốc gia) vào hoạt động bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Điều này dẫn tới việc vào năm 1946, Hội đồng Kinh tế-Xã hội của LHQ (ECOSOC) đã yêu cầu các quốc gia thành viên thành lập các nhóm hoặc ủy ban nhân quyền để phối hợp hoạt động với Ủy ban nhân quyền LHQ (nay đã được thay thế bởi Hội đồng Nhân quyền LHQ). Ở cấp độ quốc gia, các nhà nước đóng vai trò kép - vừa là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền, vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền - vì vậy, cần một cơ quan tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp. Các NHRIs được thiết lập để đóng vai trò đó. Những cơ quan đặc biệt này giúp cân bằng giữa hai thái cực: sự quá hữu (bảo thủ, trì trệ…) của các cơ quan nhà nước và sự quá tả (cực đoan, một chiều…) của các NGO trong lĩnh vực nhân quyền.
Trên thực tế, không có một mô hình chung về NHRIs cho các quốc gia. Mỗi nước có những mô hình NHRIs khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ…); tuy nhiên, các NHRIs thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: (i) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); (iii) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions).
Các Ủy ban nhân quyền quốc gia thông thường thuộc nhánh hành pháp, do Chính phủ thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp. Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho vùng, miền, nhóm người, đảng phái… của quốc gia.
Các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện. Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công (bao gồm nhưng rộng hơn việc bảo vệ quyền con người). Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh tra Quốc hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.
Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…
Mặc dù tồn tại dưới nhiều hình thức, song các NHRIs đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (các Nguyên tắc Pa-ri). Các Nguyên tắc Pa-ri là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng LHQ thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20/12/1993 tại thủ đô nước Pháp, trong đó xác định một tập hợp những nguyên tắc nền tảng cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các NHRIs trên thế giới2. Văn kiện này đề cập đến các vấn đề: thẩm quyền và trách nhiệm của NHRIs; cơ cấu tổ chức và những bảo đảm về tính độc lập và đa nguyên của NHRIs; những cách thức hoạt động của NHRIs; các nguyên tắc bổ sung liên quan đến vị thế của NHRIs có thẩm quyền xử lý những khiếu nại vi phạm nhân quyền.
Về thẩm quyền, theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt. Về chức năng, các NHRIs đóng vai trò: tư vấn (theo yêu cầu) cho Chính phủ, Nghị viện và các cơ quan nhà nước khác về các vấn đề lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn liên quan đến bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; soạn thảo và cung cấp cho các cơ quan kể trên báo cáo về tình hình nhân quyền quốc gia (khái quát và trên những vấn đề cụ thể); thúc đẩy việc bảo đảm sự hài hòa của pháp luật và thực tiễn quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền; vận động nhà nước tham gia các điều ước quốc tế về nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các báo cáo quốc gia về nhân quyền trình các cơ quan LHQ; hợp tác với các cơ quan nhân quyền của LHQ và các cơ quan, tổ chức quốc gia hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các chương trình nghiên cứu, giảng dạy nhân quyền ở quốc gia; phổ biến kiến thức, thông tin về nhân quyền.
Về thành phần, các NHRIs thường bao gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử, bao gồm các tổ chức công đoàn; các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ..); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu…); các chuyên gia có uy tín; thành viên của các Nghị viện; chuyên viên của các cơ quan chính phủ...
Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các NHRIs. Theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt. Có nhiều yếu tố bảo đảm cho tính độc lập của NHRIs, trong đó bao gồm: được cung cấp trụ sở, trang thiết bị làm việc; được nhận tài trợ để thực hiện những hoạt động thích hợp; việc thành lập, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ được quy định trong luật.
Các NHRIs thường hoạt động theo những phương thức sau: xem xét giải quyết mọi vấn đề thuộc thẩm quyền, bất kể do chủ thể nào đề xuất; tiếp xúc với bất kỳ ai, thu thập bất kỳ thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền; trực tiếp hồi đáp ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào; họp định kỳ hoặc bất kỳ các thành viên đương nhiệm khi cần thiết; thành lập các nhóm công tác khi cần thiết; duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền.
Không phải tất cả, song khá nhiều NHRIs được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền. Những NHRIs có thẩm quyền này sẽ được: tiếp nhận bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào gửi tới, hoặc chuyển tiếp chúng đến các cơ quan có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; giải quyết các khiếu nại bằng biện pháp hòa giải, bao gồm việc đưa ra những quyết định có tính ràng buộc, trên cơ sở giữ kín thông tin về người khiếu nại; thông báo cho chủ thể khiếu nại các quyền của họ, các giải pháp đền bù có thể và hỗ trợ họ đạt được các giải pháp đó; đưa ra khuyến nghị với bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến lập pháp, hành pháp và thực tiễn về nhân quyền.
2. Thực trạng các cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới
Khảo sát của Văn phòng Cao ủy LHQ về nhân quyền (OHCHR) với 61 NHRIs trên thế giới (công bố vào tháng 7/2009) cho thấy thực trạng của các cơ quan này như sau3:
Về thời gian thành lập: Xét chung, phần lớn các NHRIs trên thế giới mới được thành lập từ sau thập kỷ 1990 (xem biểu 1).
Dạng tổ chức: Đa số NHRIs được thành lập dưới dạng Ủy ban nhân quyền quốc gia (58%), tỷ lệ thành lập dưới hình thức Thanh tra Quốc hội cũng khá cao (30%), chỉ có một tỷ lệ nhỏ được thành lập dưới dạng thức khác (7%) hoặc theo cách thức hỗn hợp (5%) (xem biểu 2):
Thẩm quyền: 58/61 NHRIs được khảo sát có thẩm quyền trên toàn lãnh thổ; 4/61 chỉ có thẩm quyền giới hạn ở một số khu vực; hầu như tất cả có thẩm quyền với mọi cá nhân, bất kể vị thế công dân; 4/61 có thẩm quyền vượt ra khỏi quốc gia (extra-territorial jurisdiction) để bảo vệ công dân ở nước ngoài; 40% không phải là NHRIs duy nhất ở quốc gia đó (có thêm các NHRIs thuộc những hình thức khác, hoặc ở cấp địa phương…).
Thành phần ủy viên: Ở các khu vực khác nhau thành phần các ủy viên của NHRIs ít nhiều khác nhau. Tuy nhiên, xét chung ở tất cả các khu vực, ủy viên của các NHRIs bao gồm (tính từ trái sang phải trong biểu dưới đây): đại diện của các NGO trong nước; đại diện của các tổ chức công đoàn; các chuyên gia pháp luật; các chuyên gia y tế; các nhà nghiên cứu; các đại biểu Quốc hội; đại diện của các cơ quan chính phủ. Trong số các đối tượng này, xét chung ở tất cả các khu vực, tỷ lệ thành viên cao nhất thuộc về các chuyên gia pháp luật và các nhà nghiên cứu (xem biểu 3).
Việc đề cử thành viên các NHRIs: Ở các khu vực khác nhau, việc đề cử người tham gia các NHRIs ít nhiều có sự khác nhau. Tuy nhiên, xét chung ở tất cả các khu vực, việc này thường do một số cơ quan sau đây thực hiện (tính từ trái sang phải trong biểu dưới đây): người đứng đầu nhà nước; Quốc hội; Tòa án; các tổ chức xã hội dân sự; tự ứng cử. Ngoài ra, trong một số trường hợp, thành viên của các NHRIs còn được đề cử theo cách khác (xem biểu 4).
Nhiệm kỳ của các thành viên NHRIs: Ở các quốc gia khác nhau, nhiệm kỳ hoạt động của các ủy viên NHRIs ít nhiều khác nhau. Tuy nhiên, xét chung, nhiệm kỳ được xác định trong khoảng 2-7 năm, trong đó các nhiệm kỳ 5, 3 và 4 năm mang tính phổ biến nhất (xem biểu 5).
Số lượng cán bộ giúp việc: Ở các quốc gia khác nhau, số lượng cán bộ giúp việc trong NHRIs ít nhiều khác nhau. Khoảng cách giữa các quốc gia trong vấn đề này là khá lớn (từ khoảng 20 đến hơn 200 cán bộ), tuy nhiên, phổ biến nhất là dưới 50 cán bộ (xem biểu 6).
Về tự chủ và tính độc lập trong hoạt động và nguồn tài chính: Về hoạt động, 70% trong số 61 NHRIs được khảo sát rất tự chủ về hoạt động, 40% chịu sự quản lý của một cơ quan hành chính, trong đó 20% bị cơ quan hành chính chi phối. Về tài chính, gần 50% thiếu kinh phí hoạt động. Đa số nhận hỗ trợ kinh phí qua một cơ quan Chính phủ và bị cơ quan này chi phối việc sử dụng nguồn kinh phí được cấp. Đánh giá về tính độc lập nói chung, có 45/61 (74%) được xếp loại độc lập cao (very), 10/61 (16%) khá độc lập (moderate); 4/61 có mức độ độc lập hạn chế (limited).
Về khả năng tiếp cận của công chúng: Nhìn chung, công chúng có thể tiếp cận với các NHRIs thông qua nhiều cách thức khác nhau, cụ thể như qua điện thoại (phone), thư tín (post), thư điện tử (email), trang web (website). Ở các khu vực khác nhau, khả năng tiếp cận của công chúng theo từng loại hình đã nêu có sự khác nhau. Tuy nhiên, xét chung, khả năng tiếp cận các NHRIs ở châu Âu là cao nhất (trên tất cả các loại hình, mức đánh giá đều là cao hoặc rất cao, chỉ có một tỷ lệ nhỏ là trung bình). Ở châu Mỹ xếp thứ hai (chỉ riêng việc tiếp cận thông qua email với một số NHRIs ở khu vực bị đánh giá thấp, còn lại đều được xếp loại cao và rất cao). Các NHRIs ở châu Phi và châu Á-Thái Bình Dương rõ ràng tụt hậu hơn so với ở hai châu lục đề cập trước, vì ở tất cả các loại hình đều tồn tại một tỷ lệ bị đánh giá thấp và rất thấp (xem biểu 7).
Về chức năng: Bảng thống kê dưới đây cho thấy chức năng của 61 NHRIs được khảo sát:
Chức năng
Theo yêu cầu của nhà chức trách liên quan
Theo sáng kiến của NHRIs
Theo cả hai hình thức
Đưa ra những khuyến nghị với Nghị viện, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác về các vấn đề nhân quyền liên quan đến:
Bất kỳ quy định pháp luật hay quyết định hành chính nào
10 (16.3%)
22 (36%)
37 (60.6%)
Các quy định, quyết định của các cơ quan tư pháp
5 (8.1%)
22 (36%)
25 (40.9%)
Các đạo luật và dự thảo luật
4 (6.6%)
21 (34.4%)
34 (55.7%)
Việc thông qua một văn bản pháp luật mới
4 (6.6%)
21 (34.4%)
34 (55.7%)
Việc sửa đổi một văn bản pháp luật đang có hiệu lực
3 (5%)
26 (42.6%)
31 (50.8%)
Việc đưa ra hoặc thay đổi các biện pháp hành chính đang có hiệu lực
3 (5%)
25 (40.9%)
28 (45.9%)
Báo cáo về tình hình nhân quyền của quốc gia hoặc về các vấn đề cụ thể khác
0 (0%)
27 (44.2%)
31 (50.8%)
Báo cáo về những vi phạm nhân quyền mà cơ quan sẽ thụ lý giải quyết
2 (3.3%)
31 (50.8%)
25 (40.9%)
Công bố những quan điểm, khuyến nghị và báo cáo
0
35 (57.3%)
25 (40.9%)
Thúc đẩy và vận động để:
Làm hài hòa pháp luật và thực tiễn quốc gia với các văn kiện quốc tế về nhân quyền mà quốc gia là thành viên
1 (1.6%)
31 (50.8%)
23 (37.7%)
Thực hiện các khuyến nghị của các cơ chế quốc tế về nhân quyền mà quốc gia tham gia
2 (3.3%)
34 (55.7%)
23 (37.7%)
Tham gia các văn kiện quốc tế mới về nhân quyền
1 (1.6%)
32 (52.4%)
24 (39.3%)
Đóng góp vào việc xây dựng báo cáo định kỳ tổng thể về nhân quyền của quốc gia
10 (16.3%)
24 (39.3%)
23 (37.7%)
Nêu quan điểm về các báo cáo nhân quyền của quốc gia trước các cơ quan liên quan của LHQ
2 (3.3%)
30 (48.3%)
22 (36.1%)
Hợp tác với các cơ quan LHQ và các cơ chế khu vực, các NHRIs ở những quốc gia khác
1 (1.6%)
37 (60.6%)
20 (32.7%)
Hỗ trợ thiết lập và thực hiện các chương trình giảng dạy, nghiên cứu về nhân quyền
1 (1.6%)
29 (47.5%)
29 (47.5%)
Thực hiện các hoạt động nâng cao nhận thức của công chúng về nhân quyền, đặc biệt là việc phổ biến thông tin và các sáng kiến giáo dục, phối hợp với các cơ quan báo chí
0 (0%)
37 (60.6%)
23 (37.7%)
Thẩm quyền tiếp nhận và xử lý các khiếu nại, tố cáo vi phạm nhân quyền: Trong số 61 NHRIs được khảo sát, có 47 (77%) được giao thẩm quyền này liên quan đến mọi quyền, 8 (13,1%) có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo về một số quyền cụ thể. Số còn lại (6 cơ quan, chiếm 9,8%) không được giao thẩm quyền này. Điều đáng nói là khu vực châu Phi tỏ ra tiến bộ nhất trên khía cạnh này, khi có 100% NHRIs được khảo sát được giao thẩm quyền với mức cao nhất (với mọi quyền con người) (xem biểu 8).
Vai trò trong giáo dục nhân quyền: Các NHRIs trên khắp thế giới đều đóng vai trò quan trọng trong giáo dục nhân quyền ở quốc gia, khi tham gia vào việc xây dựng chương trình giáo dục nhân quyền ở mọi cấp độ, từ cấp độ tiểu học (primary school), trung học (higher degree), đại học (university) đến sau đại học (post-graduate), tuy mức độ tham gia ở mỗi khu vực có sự khác nhau (xem biểu 9).
Vai trò trong việc xây dựng Báo cáo định kỳ toàn thể về quyền con người của các quốc gia gửi Hội đồng Nhân quyền LHQ (UPR- Universal Periodic Report): UPR là văn kiện đặc biệt quan trọng để đánh giá tình hình thực thi các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền của các nước trên thế giới. Các NHRIs trên khắp thế giới đều đóng vai trò quan trọng trong việc soạn thảo báo cáo này, từ việc tham gia soạn thảo, đóng góp ý kiến vào dự thảo, cung cấp thông tin cho các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo, tham gia các phiên họp của ban soạn thảo, nêu quan điểm về báo cáo trong buổi xem xét báo cáo của Hội đồng Nhân quyền LHQ, phổ biến báo cáo cho công chúng và tham gia thực hiện hoặc giám sát thực hiện những khuyến nghị của Hội đồng Nhân quyền LHQ sau khi quốc gia bảo vệ báo cáo. Mặc dù vậy, mức độ tham gia của các NHRIs vào tiến trình này ở mỗi khu vực có sự khác nhau (xem biểu 10).
2. Vị trí của NHRIs trong Hiến pháp các nước trên thế giới
Cũng theo khảo sát của OHCHR, có 33% số NHRIs hiện hành trên thế giới được thành lập bởi một quy định trong Hiến pháp, 31% bởi quy định trong luật. Số được thành lập bởi nghị định hoặc một văn bản pháp luật khác chiếm 21%, còn lại (15%) được thành lập bởi nhiều dạng văn bản (hình thức hỗn hợp) (xem biểu 11).
Một nghiên cứu khác gần đây (Dự án Hiến pháp so sánh - Comparative Constitutions Project - CCP)4, cho phép nhìn nhận rõ hơn về vị trí của NHRIs trong Hiến pháp các nước trên thế giới. Theo kết quả khảo sát của CCP, ở thời điểm năm 2000, xét chung ở các khu vực, có không quá 20% số Hiến pháp quy định việc thành lập Ủy ban nhân quyền quốc gia (xem biểu 12 trang sau). Trong khi đó, cũng ở thời điểm này, có đến hơn 30% số Hiến pháp ở nhiều khu vực quy định việc thành lập Cơ quan Thanh tra Quốc hội (xem biểu 13 trang sau). Tổng hợp cả hai loại hình (chưa tính các dạng khác), có thể ước tính có khoảng 50% số Hiến pháp hiện hành trên thế giới quy định về việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia (cao hơn so với nghiên cứu của OHCHR đề cập ở trên)5.
3. Những gợi ý cho Việt Nam
Nếu xét đúng theo các tiêu chí được đề cập ở trên, Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs. Cụ thể, Việt Nam chưa có Ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước khác. Các Hiến pháp Việt Nam từ trước đến nay cũng chưa từng quy định về NHRIs.
Có quan điểm cho rằng, một số cơ quan ở Việt Nam trên thực tế có thể coi là các cơ quan nhân quyền đặc biệt (một dạng của NHRIs - như đã đề cập ở trên), bao gồm: Ủy ban Bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em (nay đã giải thể, sáp nhập vào Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội và Bộ Y tế); Ủy ban vì sự tiến bộ của phụ nữ; Ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc hội)… Ở đây, mặc dù các cơ quan này có chức năng thực hiện một số hoạt động theo kiểu NHRIs ở các nước, nhưng không thể được coi là các NHRIs thực sự, vì không phù hợp với các Nguyên tắc Pa-ri ở nhiều điểm cốt lõi, bao gồm tính độc lập và chức năng, nhiệm vụ.
Nguyên nhân chính khiến Việt Nam chưa có NHRIs có lẽ là do hiểu biết không chính xác về cơ chế này. Ở Việt Nam, các NHRIs thường bị coi là một dạng NGO, thậm chí một hình thức tổ chức đối lập với chính quyền. Một số yếu tố khác có thể là nguyên nhân của tình trạng này, trong đó bao gồm cả việc thiếu chuyên gia làm việc cho các NHRIs, thiếu hiểu biết về vị trí, vai trò, cơ chế tổ chức và hoạt động của các NHRIs nên chưa biết thành lập và vận hành chúng như thế nào…
Một câu hỏi đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Từ những phân tích ở trên về NHRIs và tình hình thực tiễn trong nước, khu vực và quốc tế, có thể thấy, việc thành lập một hoặc một số cơ quan có chức năng của NHRIs hiện là cần thiết ở nước ta, vì những lý do sau:
Thứ nhất, thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền hiện vừa là một nghĩa vụ quốc tế, vừa là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới. Để thực hiện việc này, cần phải có cơ chế và bộ máy phù hợp. Thực tiễn trên thế giới cho thấy các NHRIs là một cấu phần không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó.
Thứ hai, cũng như các nước khác, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ, quốc gia, khu vực và quốc tế, đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các NHRIs.
Thứ ba, với vị thế đặc biệt của nó, NHRIs là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan, chủ quan kể trên, vì thiết chế này có thể: (i) cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; (ii) đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế; (iii) là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam; (iv) làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa chính phủ - xã hội dân sự, chính phủ - tổ chức quốc tế trong vấn đề nhân quyền.
Việc thành lập NHRIs của Việt Nam theo dạng thức nào đòi hỏi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu; tuy nhiên, có ba dạng thức có thể xem xét (xếp theo thứ tự ưu tiên), đó là: (i) thành lập dưới dạng Cơ quan Thanh tra Quốc hội; (ii) thành lập dưới dạng một Ủy ban nhân quyền; (iii) khôi phục và/hoặc cải tổ một số ủy ban của Quốc hội và cơ quan của Chính phủ (đã nêu ở trên) theo hướng để trở thành các cơ quan nhân quyền đặc biệt. Đối với lựa chọn thứ hai (Ủy ban nhân quyền) có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội và Chính phủ, tuy nhiên, từ những đặc điểm, tính chất của NHRIs như đã đề cập và phân tích trong bài viết này, việc đặt dưới quyền Quốc hội tỏ ra phù hợp hơn6.
Điều cuối cùng đó là việc thành lập NHRIs nên được quy định trong Hiến pháp. Đó là bởi vị thế hiến định giúp khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước. Đây cũng là một yêu cầu, gợi ý mới cho việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành năm 1992.
(1) Xem United Nations, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Factsheet 19, tại http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet19en.pdf.
(2 Xem toàn văn văn kiện này (tiếng Anh) tại http://www2.ohchr.org/english/law/parisprinciples.htm.
(3) OHCHR, Survey on NHRIs: Report on the Findings and Recommendation of a Questionnaire Addressed to NHRIs Worldwide, Geneve, July 2009.
(4) CCP khảo sát 550/800 bản Hiến pháp thành văn đã được ban hành trên thế giới từ năm 1789, trong đó hơn 90% được thông qua sau Chiến tranh thế giới II. Số liệu khảo sát ở mục này cập nhật đến ngày 22/5/2008. Xem dữ liệu của CCP tại http://www.constitutionmaking.org/reports.html.
(5) Điều này có thể là do nghiên cứu của OHCHR là nghiên cứu chọn mẫu nhằm đa mục tiêu, với số lượng mẫu chọn ít hơn nhiều so với nghiên cứu của CCP.
(6) Việc nêu ra ba lựa chọn ở trên không hàm ý giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một NHRIs theo các dạng kể trên nếu có các điều kiện khách quan, chủ quan phù hợp (trên thế giới đã có một số quốc gia có hơn một NHRIs).
TS. Vũ Công Giao - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Rất nhiều người nhầm lẫn khi đồng nhất NHRIs với các tổ chức phi chính phủ (NGO), thậm chí với các tổ chức đối lập với nhà nước. Thực chất, các NHRIs là một thiết chế có tính chất của cơ quan nhà nước (quasi-governmental agency), có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Nó có một vị thế rất đặc biệt, không giống với các NGO, đồng thời cũng không giống các cơ quan nhà nước thông thường. Cụ thể, các NHRIs: (i) không phải là một NGO (vì không hoàn toàn độc lập với chính phủ); (ii) không phải là một cơ quan lập pháp (vì không có chức năng đại diện, không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật…); (iii) không phải là một cơ quan tư pháp (vì không có chức năng tài phán); (iv) cũng không hẳn là một cơ quan hành chính (trong một số trường hợp, NHRI được đặt trong/dưới một cơ quan hành pháp, nhưng nó được hưởng mức độ độc lập nhất định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và hoạt động).
Có những động lực và sức ép từ cả bên trong và bên ngoài các quốc gia thúc đẩy việc thành lập các NHRIs. Trên phương diện quốc tế, ngay từ khi thành lập, LHQ đã quan tâm và có nhu cầu tiếp nhận sự trợ giúp của càng nhiều càng tốt các chủ thể ở nhiều cấp độ (quốc tế, khu vực, quốc gia) vào hoạt động bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền. Điều này dẫn tới việc vào năm 1946, Hội đồng Kinh tế-Xã hội của LHQ (ECOSOC) đã yêu cầu các quốc gia thành viên thành lập các nhóm hoặc ủy ban nhân quyền để phối hợp hoạt động với Ủy ban nhân quyền LHQ (nay đã được thay thế bởi Hội đồng Nhân quyền LHQ). Ở cấp độ quốc gia, các nhà nước đóng vai trò kép - vừa là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền, vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền - vì vậy, cần một cơ quan tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp. Các NHRIs được thiết lập để đóng vai trò đó. Những cơ quan đặc biệt này giúp cân bằng giữa hai thái cực: sự quá hữu (bảo thủ, trì trệ…) của các cơ quan nhà nước và sự quá tả (cực đoan, một chiều…) của các NGO trong lĩnh vực nhân quyền.
Trên thực tế, không có một mô hình chung về NHRIs cho các quốc gia. Mỗi nước có những mô hình NHRIs khác nhau (về tên gọi, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ…); tuy nhiên, các NHRIs thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: (i) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/Committee); (iii) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized Institutions).
Các Ủy ban nhân quyền quốc gia thông thường thuộc nhánh hành pháp, do Chính phủ thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp. Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho vùng, miền, nhóm người, đảng phái… của quốc gia.
Các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện. Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền. Chức năng chính của Cơ quan Thanh tra Quốc hội là bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động hành chính công (bao gồm nhưng rộng hơn việc bảo vệ quyền con người). Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (văn phòng/cơ quan thanh tra Quốc hội). Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động.
Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, ở một số nước còn thành lập các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…
Mặc dù tồn tại dưới nhiều hình thức, song các NHRIs đều tuân thủ những nguyên tắc chung về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhân quyền quốc gia (các Nguyên tắc Pa-ri). Các Nguyên tắc Pa-ri là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng LHQ thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20/12/1993 tại thủ đô nước Pháp, trong đó xác định một tập hợp những nguyên tắc nền tảng cho việc thành lập, tổ chức và hoạt động của các NHRIs trên thế giới2. Văn kiện này đề cập đến các vấn đề: thẩm quyền và trách nhiệm của NHRIs; cơ cấu tổ chức và những bảo đảm về tính độc lập và đa nguyên của NHRIs; những cách thức hoạt động của NHRIs; các nguyên tắc bổ sung liên quan đến vị thế của NHRIs có thẩm quyền xử lý những khiếu nại vi phạm nhân quyền.
Về thẩm quyền, theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt. Về chức năng, các NHRIs đóng vai trò: tư vấn (theo yêu cầu) cho Chính phủ, Nghị viện và các cơ quan nhà nước khác về các vấn đề lập pháp, hành pháp, tư pháp và thực tiễn liên quan đến bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; soạn thảo và cung cấp cho các cơ quan kể trên báo cáo về tình hình nhân quyền quốc gia (khái quát và trên những vấn đề cụ thể); thúc đẩy việc bảo đảm sự hài hòa của pháp luật và thực tiễn quốc gia với các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền; vận động nhà nước tham gia các điều ước quốc tế về nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các báo cáo quốc gia về nhân quyền trình các cơ quan LHQ; hợp tác với các cơ quan nhân quyền của LHQ và các cơ quan, tổ chức quốc gia hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền; hỗ trợ xây dựng các chương trình nghiên cứu, giảng dạy nhân quyền ở quốc gia; phổ biến kiến thức, thông tin về nhân quyền.
Về thành phần, các NHRIs thường bao gồm đại diện của nhiều tầng lớp, nhóm lợi ích trong xã hội, ví dụ như các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền và chống phân biệt đối xử, bao gồm các tổ chức công đoàn; các tổ chức nghề nghiệp (luật sư, nhà báo, bác sĩ..); các cơ sở học thuật (trường đại học, viện nghiên cứu…); các chuyên gia có uy tín; thành viên của các Nghị viện; chuyên viên của các cơ quan chính phủ...
Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các NHRIs. Theo các Nguyên tắc Pa-ri, các NHRIs cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt. Có nhiều yếu tố bảo đảm cho tính độc lập của NHRIs, trong đó bao gồm: được cung cấp trụ sở, trang thiết bị làm việc; được nhận tài trợ để thực hiện những hoạt động thích hợp; việc thành lập, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ được quy định trong luật.
Các NHRIs thường hoạt động theo những phương thức sau: xem xét giải quyết mọi vấn đề thuộc thẩm quyền, bất kể do chủ thể nào đề xuất; tiếp xúc với bất kỳ ai, thu thập bất kỳ thông tin, tài liệu nào cần thiết để giải quyết các tình huống thuộc thẩm quyền; trực tiếp hồi đáp ý kiến công chúng hoặc thông qua bất kỳ cơ quan thông tin đại chúng nào; họp định kỳ hoặc bất kỳ các thành viên đương nhiệm khi cần thiết; thành lập các nhóm công tác khi cần thiết; duy trì quan hệ tham vấn với các cơ quan khác có chức năng thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền; phát triển quan hệ với các NGOs hoạt động trên lĩnh vực nhân quyền.
Không phải tất cả, song khá nhiều NHRIs được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền. Những NHRIs có thẩm quyền này sẽ được: tiếp nhận bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào gửi tới, hoặc chuyển tiếp chúng đến các cơ quan có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; giải quyết các khiếu nại bằng biện pháp hòa giải, bao gồm việc đưa ra những quyết định có tính ràng buộc, trên cơ sở giữ kín thông tin về người khiếu nại; thông báo cho chủ thể khiếu nại các quyền của họ, các giải pháp đền bù có thể và hỗ trợ họ đạt được các giải pháp đó; đưa ra khuyến nghị với bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến lập pháp, hành pháp và thực tiễn về nhân quyền.
2. Thực trạng các cơ quan nhân quyền quốc gia trên thế giới
Khảo sát của Văn phòng Cao ủy LHQ về nhân quyền (OHCHR) với 61 NHRIs trên thế giới (công bố vào tháng 7/2009) cho thấy thực trạng của các cơ quan này như sau3:
Về thời gian thành lập: Xét chung, phần lớn các NHRIs trên thế giới mới được thành lập từ sau thập kỷ 1990 (xem biểu 1).
Dạng tổ chức: Đa số NHRIs được thành lập dưới dạng Ủy ban nhân quyền quốc gia (58%), tỷ lệ thành lập dưới hình thức Thanh tra Quốc hội cũng khá cao (30%), chỉ có một tỷ lệ nhỏ được thành lập dưới dạng thức khác (7%) hoặc theo cách thức hỗn hợp (5%) (xem biểu 2):
Thẩm quyền: 58/61 NHRIs được khảo sát có thẩm quyền trên toàn lãnh thổ; 4/61 chỉ có thẩm quyền giới hạn ở một số khu vực; hầu như tất cả có thẩm quyền với mọi cá nhân, bất kể vị thế công dân; 4/61 có thẩm quyền vượt ra khỏi quốc gia (extra-territorial jurisdiction) để bảo vệ công dân ở nước ngoài; 40% không phải là NHRIs duy nhất ở quốc gia đó (có thêm các NHRIs thuộc những hình thức khác, hoặc ở cấp địa phương…).
Thành phần ủy viên: Ở các khu vực khác nhau thành phần các ủy viên của NHRIs ít nhiều khác nhau. Tuy nhiên, xét chung ở tất cả các khu vực, ủy viên của các NHRIs bao gồm (tính từ trái sang phải trong biểu dưới đây): đại diện của các NGO trong nước; đại diện của các tổ chức công đoàn; các chuyên gia pháp luật; các chuyên gia y tế; các nhà nghiên cứu; các đại biểu Quốc hội; đại diện của các cơ quan chính phủ. Trong số các đối tượng này, xét chung ở tất cả các khu vực, tỷ lệ thành viên cao nhất thuộc về các chuyên gia pháp luật và các nhà nghiên cứu (xem biểu 3).
Việc đề cử thành viên các NHRIs: Ở các khu vực khác nhau, việc đề cử người tham gia các NHRIs ít nhiều có sự khác nhau. Tuy nhiên, xét chung ở tất cả các khu vực, việc này thường do một số cơ quan sau đây thực hiện (tính từ trái sang phải trong biểu dưới đây): người đứng đầu nhà nước; Quốc hội; Tòa án; các tổ chức xã hội dân sự; tự ứng cử. Ngoài ra, trong một số trường hợp, thành viên của các NHRIs còn được đề cử theo cách khác (xem biểu 4).
Nhiệm kỳ của các thành viên NHRIs: Ở các quốc gia khác nhau, nhiệm kỳ hoạt động của các ủy viên NHRIs ít nhiều khác nhau. Tuy nhiên, xét chung, nhiệm kỳ được xác định trong khoảng 2-7 năm, trong đó các nhiệm kỳ 5, 3 và 4 năm mang tính phổ biến nhất (xem biểu 5).
Số lượng cán bộ giúp việc: Ở các quốc gia khác nhau, số lượng cán bộ giúp việc trong NHRIs ít nhiều khác nhau. Khoảng cách giữa các quốc gia trong vấn đề này là khá lớn (từ khoảng 20 đến hơn 200 cán bộ), tuy nhiên, phổ biến nhất là dưới 50 cán bộ (xem biểu 6).
Về tự chủ và tính độc lập trong hoạt động và nguồn tài chính: Về hoạt động, 70% trong số 61 NHRIs được khảo sát rất tự chủ về hoạt động, 40% chịu sự quản lý của một cơ quan hành chính, trong đó 20% bị cơ quan hành chính chi phối. Về tài chính, gần 50% thiếu kinh phí hoạt động. Đa số nhận hỗ trợ kinh phí qua một cơ quan Chính phủ và bị cơ quan này chi phối việc sử dụng nguồn kinh phí được cấp. Đánh giá về tính độc lập nói chung, có 45/61 (74%) được xếp loại độc lập cao (very), 10/61 (16%) khá độc lập (moderate); 4/61 có mức độ độc lập hạn chế (limited).
Về khả năng tiếp cận của công chúng: Nhìn chung, công chúng có thể tiếp cận với các NHRIs thông qua nhiều cách thức khác nhau, cụ thể như qua điện thoại (phone), thư tín (post), thư điện tử (email), trang web (website). Ở các khu vực khác nhau, khả năng tiếp cận của công chúng theo từng loại hình đã nêu có sự khác nhau. Tuy nhiên, xét chung, khả năng tiếp cận các NHRIs ở châu Âu là cao nhất (trên tất cả các loại hình, mức đánh giá đều là cao hoặc rất cao, chỉ có một tỷ lệ nhỏ là trung bình). Ở châu Mỹ xếp thứ hai (chỉ riêng việc tiếp cận thông qua email với một số NHRIs ở khu vực bị đánh giá thấp, còn lại đều được xếp loại cao và rất cao). Các NHRIs ở châu Phi và châu Á-Thái Bình Dương rõ ràng tụt hậu hơn so với ở hai châu lục đề cập trước, vì ở tất cả các loại hình đều tồn tại một tỷ lệ bị đánh giá thấp và rất thấp (xem biểu 7).
Về chức năng: Bảng thống kê dưới đây cho thấy chức năng của 61 NHRIs được khảo sát:
Chức năng
Theo yêu cầu của nhà chức trách liên quan
Theo sáng kiến của NHRIs
Theo cả hai hình thức
Đưa ra những khuyến nghị với Nghị viện, Chính phủ và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác về các vấn đề nhân quyền liên quan đến:
Bất kỳ quy định pháp luật hay quyết định hành chính nào
10 (16.3%)
22 (36%)
37 (60.6%)
Các quy định, quyết định của các cơ quan tư pháp
5 (8.1%)
22 (36%)
25 (40.9%)
Các đạo luật và dự thảo luật
4 (6.6%)
21 (34.4%)
34 (55.7%)
Việc thông qua một văn bản pháp luật mới
4 (6.6%)
21 (34.4%)
34 (55.7%)
Việc sửa đổi một văn bản pháp luật đang có hiệu lực
3 (5%)
26 (42.6%)
31 (50.8%)
Việc đưa ra hoặc thay đổi các biện pháp hành chính đang có hiệu lực
3 (5%)
25 (40.9%)
28 (45.9%)
Báo cáo về tình hình nhân quyền của quốc gia hoặc về các vấn đề cụ thể khác
0 (0%)
27 (44.2%)
31 (50.8%)
Báo cáo về những vi phạm nhân quyền mà cơ quan sẽ thụ lý giải quyết
2 (3.3%)
31 (50.8%)
25 (40.9%)
Công bố những quan điểm, khuyến nghị và báo cáo
0
35 (57.3%)
25 (40.9%)
Thúc đẩy và vận động để:
Làm hài hòa pháp luật và thực tiễn quốc gia với các văn kiện quốc tế về nhân quyền mà quốc gia là thành viên
1 (1.6%)
31 (50.8%)
23 (37.7%)
Thực hiện các khuyến nghị của các cơ chế quốc tế về nhân quyền mà quốc gia tham gia
2 (3.3%)
34 (55.7%)
23 (37.7%)
Tham gia các văn kiện quốc tế mới về nhân quyền
1 (1.6%)
32 (52.4%)
24 (39.3%)
Đóng góp vào việc xây dựng báo cáo định kỳ tổng thể về nhân quyền của quốc gia
10 (16.3%)
24 (39.3%)
23 (37.7%)
Nêu quan điểm về các báo cáo nhân quyền của quốc gia trước các cơ quan liên quan của LHQ
2 (3.3%)
30 (48.3%)
22 (36.1%)
Hợp tác với các cơ quan LHQ và các cơ chế khu vực, các NHRIs ở những quốc gia khác
1 (1.6%)
37 (60.6%)
20 (32.7%)
Hỗ trợ thiết lập và thực hiện các chương trình giảng dạy, nghiên cứu về nhân quyền
1 (1.6%)
29 (47.5%)
29 (47.5%)
Thực hiện các hoạt động nâng cao nhận thức của công chúng về nhân quyền, đặc biệt là việc phổ biến thông tin và các sáng kiến giáo dục, phối hợp với các cơ quan báo chí
0 (0%)
37 (60.6%)
23 (37.7%)
Thẩm quyền tiếp nhận và xử lý các khiếu nại, tố cáo vi phạm nhân quyền: Trong số 61 NHRIs được khảo sát, có 47 (77%) được giao thẩm quyền này liên quan đến mọi quyền, 8 (13,1%) có quyền tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo về một số quyền cụ thể. Số còn lại (6 cơ quan, chiếm 9,8%) không được giao thẩm quyền này. Điều đáng nói là khu vực châu Phi tỏ ra tiến bộ nhất trên khía cạnh này, khi có 100% NHRIs được khảo sát được giao thẩm quyền với mức cao nhất (với mọi quyền con người) (xem biểu 8).
Vai trò trong giáo dục nhân quyền: Các NHRIs trên khắp thế giới đều đóng vai trò quan trọng trong giáo dục nhân quyền ở quốc gia, khi tham gia vào việc xây dựng chương trình giáo dục nhân quyền ở mọi cấp độ, từ cấp độ tiểu học (primary school), trung học (higher degree), đại học (university) đến sau đại học (post-graduate), tuy mức độ tham gia ở mỗi khu vực có sự khác nhau (xem biểu 9).
Vai trò trong việc xây dựng Báo cáo định kỳ toàn thể về quyền con người của các quốc gia gửi Hội đồng Nhân quyền LHQ (UPR- Universal Periodic Report): UPR là văn kiện đặc biệt quan trọng để đánh giá tình hình thực thi các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền của các nước trên thế giới. Các NHRIs trên khắp thế giới đều đóng vai trò quan trọng trong việc soạn thảo báo cáo này, từ việc tham gia soạn thảo, đóng góp ý kiến vào dự thảo, cung cấp thông tin cho các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo, tham gia các phiên họp của ban soạn thảo, nêu quan điểm về báo cáo trong buổi xem xét báo cáo của Hội đồng Nhân quyền LHQ, phổ biến báo cáo cho công chúng và tham gia thực hiện hoặc giám sát thực hiện những khuyến nghị của Hội đồng Nhân quyền LHQ sau khi quốc gia bảo vệ báo cáo. Mặc dù vậy, mức độ tham gia của các NHRIs vào tiến trình này ở mỗi khu vực có sự khác nhau (xem biểu 10).
2. Vị trí của NHRIs trong Hiến pháp các nước trên thế giới
Cũng theo khảo sát của OHCHR, có 33% số NHRIs hiện hành trên thế giới được thành lập bởi một quy định trong Hiến pháp, 31% bởi quy định trong luật. Số được thành lập bởi nghị định hoặc một văn bản pháp luật khác chiếm 21%, còn lại (15%) được thành lập bởi nhiều dạng văn bản (hình thức hỗn hợp) (xem biểu 11).
Một nghiên cứu khác gần đây (Dự án Hiến pháp so sánh - Comparative Constitutions Project - CCP)4, cho phép nhìn nhận rõ hơn về vị trí của NHRIs trong Hiến pháp các nước trên thế giới. Theo kết quả khảo sát của CCP, ở thời điểm năm 2000, xét chung ở các khu vực, có không quá 20% số Hiến pháp quy định việc thành lập Ủy ban nhân quyền quốc gia (xem biểu 12 trang sau). Trong khi đó, cũng ở thời điểm này, có đến hơn 30% số Hiến pháp ở nhiều khu vực quy định việc thành lập Cơ quan Thanh tra Quốc hội (xem biểu 13 trang sau). Tổng hợp cả hai loại hình (chưa tính các dạng khác), có thể ước tính có khoảng 50% số Hiến pháp hiện hành trên thế giới quy định về việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia (cao hơn so với nghiên cứu của OHCHR đề cập ở trên)5.
3. Những gợi ý cho Việt Nam
Nếu xét đúng theo các tiêu chí được đề cập ở trên, Việt Nam hiện chưa có cơ quan nào có thể coi là NHRIs. Cụ thể, Việt Nam chưa có Ủy ban nhân quyền cũng như bất cứ thiết chế nào có thể coi là Thanh tra Quốc hội như ở nhiều nước khác. Các Hiến pháp Việt Nam từ trước đến nay cũng chưa từng quy định về NHRIs.
Có quan điểm cho rằng, một số cơ quan ở Việt Nam trên thực tế có thể coi là các cơ quan nhân quyền đặc biệt (một dạng của NHRIs - như đã đề cập ở trên), bao gồm: Ủy ban Bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em (nay đã giải thể, sáp nhập vào Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội và Bộ Y tế); Ủy ban vì sự tiến bộ của phụ nữ; Ủy ban Dân tộc (của Chính phủ); Hội đồng Dân tộc (của Quốc hội)… Ở đây, mặc dù các cơ quan này có chức năng thực hiện một số hoạt động theo kiểu NHRIs ở các nước, nhưng không thể được coi là các NHRIs thực sự, vì không phù hợp với các Nguyên tắc Pa-ri ở nhiều điểm cốt lõi, bao gồm tính độc lập và chức năng, nhiệm vụ.
Nguyên nhân chính khiến Việt Nam chưa có NHRIs có lẽ là do hiểu biết không chính xác về cơ chế này. Ở Việt Nam, các NHRIs thường bị coi là một dạng NGO, thậm chí một hình thức tổ chức đối lập với chính quyền. Một số yếu tố khác có thể là nguyên nhân của tình trạng này, trong đó bao gồm cả việc thiếu chuyên gia làm việc cho các NHRIs, thiếu hiểu biết về vị trí, vai trò, cơ chế tổ chức và hoạt động của các NHRIs nên chưa biết thành lập và vận hành chúng như thế nào…
Một câu hỏi đặt ra là Việt Nam có nên thành lập NHRIs không? Từ những phân tích ở trên về NHRIs và tình hình thực tiễn trong nước, khu vực và quốc tế, có thể thấy, việc thành lập một hoặc một số cơ quan có chức năng của NHRIs hiện là cần thiết ở nước ta, vì những lý do sau:
Thứ nhất, thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền hiện vừa là một nghĩa vụ quốc tế, vừa là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới. Để thực hiện việc này, cần phải có cơ chế và bộ máy phù hợp. Thực tiễn trên thế giới cho thấy các NHRIs là một cấu phần không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó.
Thứ hai, cũng như các nước khác, Việt Nam đã, đang và sẽ tiếp tục phải giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ, quốc gia, khu vực và quốc tế, đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các NHRIs.
Thứ ba, với vị thế đặc biệt của nó, NHRIs là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan, chủ quan kể trên, vì thiết chế này có thể: (i) cung cấp những tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền; (ii) đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế; (iii) là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam; (iv) làm trung gian giúp giảm thiểu và hóa giải những bất đồng giữa chính phủ - xã hội dân sự, chính phủ - tổ chức quốc tế trong vấn đề nhân quyền.
Việc thành lập NHRIs của Việt Nam theo dạng thức nào đòi hỏi phải có thêm những nghiên cứu chuyên sâu; tuy nhiên, có ba dạng thức có thể xem xét (xếp theo thứ tự ưu tiên), đó là: (i) thành lập dưới dạng Cơ quan Thanh tra Quốc hội; (ii) thành lập dưới dạng một Ủy ban nhân quyền; (iii) khôi phục và/hoặc cải tổ một số ủy ban của Quốc hội và cơ quan của Chính phủ (đã nêu ở trên) theo hướng để trở thành các cơ quan nhân quyền đặc biệt. Đối với lựa chọn thứ hai (Ủy ban nhân quyền) có thể đặt dưới sự quản lý của Quốc hội và Chính phủ, tuy nhiên, từ những đặc điểm, tính chất của NHRIs như đã đề cập và phân tích trong bài viết này, việc đặt dưới quyền Quốc hội tỏ ra phù hợp hơn6.
Điều cuối cùng đó là việc thành lập NHRIs nên được quy định trong Hiến pháp. Đó là bởi vị thế hiến định giúp khẳng định và tăng cường vị trí, vai trò của thiết chế quan trọng này trong đời sống chính trị, xã hội của đất nước. Đây cũng là một yêu cầu, gợi ý mới cho việc sửa đổi Hiến pháp hiện hành năm 1992.
(1) Xem United Nations, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Factsheet 19, tại http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet19en.pdf.
(2 Xem toàn văn văn kiện này (tiếng Anh) tại http://www2.ohchr.org/english/law/parisprinciples.htm.
(3) OHCHR, Survey on NHRIs: Report on the Findings and Recommendation of a Questionnaire Addressed to NHRIs Worldwide, Geneve, July 2009.
(4) CCP khảo sát 550/800 bản Hiến pháp thành văn đã được ban hành trên thế giới từ năm 1789, trong đó hơn 90% được thông qua sau Chiến tranh thế giới II. Số liệu khảo sát ở mục này cập nhật đến ngày 22/5/2008. Xem dữ liệu của CCP tại http://www.constitutionmaking.org/reports.html.
(5) Điều này có thể là do nghiên cứu của OHCHR là nghiên cứu chọn mẫu nhằm đa mục tiêu, với số lượng mẫu chọn ít hơn nhiều so với nghiên cứu của CCP.
(6) Việc nêu ra ba lựa chọn ở trên không hàm ý giới hạn về số lượng. Việt Nam có thể thành lập nhiều hơn một NHRIs theo các dạng kể trên nếu có các điều kiện khách quan, chủ quan phù hợp (trên thế giới đã có một số quốc gia có hơn một NHRIs).
TS. Vũ Công Giao - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
